Day la dau de

Giáo trình

THỦ TỤC
HÀNH CHÍNH

.
n= 7
NHÀ XUẤT BẢN KHOA HỌC VÀ KỸ THUẬT

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
KHOA VĂN BẢN VÀ CÔNG NGHỆ HÀNH CHÍNH

GIÁO TRÌNH

THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
(D ùng c h o đ à o tạ o Đại h ọ c H à n h chính)

Tí' ƯOfiG
OA.'JG CỘ N G ĐỐNG
________ LÁO CA!

t h ư

v iê n

NHÀ XUẤT BẢN KHOA HỌC VÀ KỸ THUẬT
HÀ N Ộ I-2 0 1 2

Chủ biên:
GS. TSKH. Nguyễn Văn Thâm

Biên soạn:
GS. TSKH. Nguyễn Văn Thâm
PGS. TS. Võ Kim Sơn

LỜI NÓI ĐÂU
Trong quá trình cải cách nền hành chính nhà nước, đặc
biệt lừ sau klii Chính phủ ban lìùnh nghi quyết 38-C P ngày 4
thúng 5 nám 1994 về cùi cách m ột bước thủ tục lìàiìlì chính
trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức, việc
tìm hiểu nám vững các vấn đê vê lý luận và thực tiễn của thủ
tục hành chúili đã trở thủnlì m ột nhu cầu không th ể thiếu
không chỉ với cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước, mà
còn cắn thiết cho nhiều đôi tượng khác đ ể phục vụ cho hoạt
độnq của các cơ quan và tổ chức.
Xuất phát từ nhu cầu đó, trong nlìững năm gần đây, Học
viện Hành chính đã đưa vào nội dung chươtìg trình đào tạo và
bồi dưỡng của Học viện một sô vẩn đê vé thủ tục hành chính đ ể
giảng cho sinh viên đại liọc vù học viên các ìớp bồi dưỡng.
Tập bài giảng này được biên soạn theo chương trình đào
tụo Đại học hành chính đã được Bộ Giáo dục và Đào tạo phê
duyệt nhằm cung cấp cho sinh viên những nội dung cơ bủn vê
thủ tục Hành chính trên củ hai phương diện lý luận và thực tiễn
hiện nay ở nước ta.
Ti ong quá II lull biên soạn, cút tác gid đa vận dụng những
thành tựu nghiên cứu của nliiều người đi trước, kinh nghiệm của
các nước về vấn đề này nhầm cung cấp cho người đọc những
tliông tin cần thiết nhất phục vụ cho quá trình học tập và nghiên
cứu. Tuy nhiên, vì đây là vấn đê mới nén chắc chắn không th ể
3

tránh được những thiết sót nhất đinh mà trong lần túi bản này
chưa th ể khắc phục hết được.
Khoa Văn bủn và Công nghệ Hành chính, Học viện Hủnli
clúnh được giao nhiệm vụ tổ chức biên soạn tập bùi giảng, xin
cảm ơn sự đóng góp của cấc nhà chuyên môn, các cơ quan, cảm
ơn sự chỉ đạo của lãnh đạo Học viện Hành chính; của Hội đồng
khoa học Học viện vê những ý kiến đóng góp quỷ báu mù chúng
tôi dã nhận được. Chúng tôi cũng hy vọng sẽ nhận được sự góp ý
sau khi tập bùi giảng đã được xuất bàn đ ể tiếp tục hoàn thiện tập
bài giáng, phục vụ tốt hơn clio việc học tập và nghiên cứu của
.■•sinh viên cũng như những lìgười quan tám.

Khoa Văn bản và Công nghệ Hành chính

4

Chương 1

QUAN NIỆM VÀ PHÂN LOẠI
THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
I - NHŨNG QUAN NIỆM CHUNG VỂ THÚ TỤC HÀNH
CHÍNH
1. Khái niệm thú tục hành chính
Trong quàn lý, đê giải quyết các cóng việc cần phải tuân
theo những thủ tục phù hợp. Với nghĩa chung nhất, thú tục
(procedure) là phương thức, cách thức giải quvết câng việc tlieo

một t h ể l ệ t l i ố i ì i Ị nhất, iỊ ồ m một l o ạ t
liên C/IHIII chặt chẽ với nhau Iiltằm dạt dược kết quà

m ộ t tr ìn li l ự

nhiệm

VII

Illic it d i n h ,

n t o n i Ị m n o 'll.

Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, thủ tục trước
hết dược hiểu là những trình tự được quy định phái tuân theo khi
thực hiện công việc. Theo quan niệm này, ớ nhiều nước có luật
thủ lục cho hoạt động của các cơ quan nhà nước tương đối cụ
thể. Những thú tục như vậy không đơn thuần chi là yêu cáu vé
g i ấ y lèt l i à i i h c h ín h c ẩ n c ú m ù C Ò I 1 lù t i ậ l tự lio ạ t đ ộ n g c ù a cct

quan nhà nước được qưy định.
Theo quy định của pháp luật và thực tiễn quan lý nhà nước
ớ nước ta. hoạt động chấp hành và điều hành (hành pháp) của hệ

thống cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện bằng hành
độns liên tục theo một trình tự nhất định nhằm đạt mục đích
quản lý đã được đề ra. Đó là thủ tục quán lý hành chính nhà
nước, được gọi là thú tục hành chính.
Trong nghiên cứu thủ tục hành chính, có nhiều quan niệm
về phạm vi cụ thể cúa khái niệm thủ tục hành chính.
Quan niệm hành chính thứ nhất cho rằng, thú tục hành
chính là trình tự mà các cơ quan quản lý nhà nước giái
quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính và xử lý vi
phạm pháp luật.
Theo quan niệm thứ hai thì thú tục hành chính: là trình lự
giải quyết bất kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh vực
quản lý hành chính nhà nước. Như vậy, ngoài thủ tục xử lý các vi
phạm hành chính, thì thú tục cấp giấy phép, đăng ký và giúi
quyết khiếu nại, tô c á o ... cũng được coi là thủ tục hành chính.
Quan niệm này đã có phạm vi rộng hơn nhưng vẫn chưa thật
đầy đủ, hợp lý. bới vì ngoài trình tự giải quyết bất kỳ một vụ việc
cá biệt, cụ thể nào, thì hoạt động ban hành các quyết định quán
lý mang tính chủ đạo và mang tính quy phạm cũng phải tuân thú
nghiêm ngặt những trình tự nhất định nhàm đảm báo tính hợp
pháp và hợp lý của các quyết định.
Vì vậy, quan niệm theo nghĩa rộng nhất khắng định: Thu
tục hành chính là trình tự về thời gian và không gian các giai
đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của các
cơ quan quản lý hành chính nhà nước, bao gồm trình tự thành lập
các công sử; trình tự bổ nhiệm, điều động viên chức; trình tự láp
quy. áp dụng quy phạm đê báo đám các quyến chú thế và xứ lý
vi phạm; trình lự tố chức - tác nghiệp hành chính.
Nguyên tắc quán lý nhà nước bằng pháp luật đòi hỏi hoat
động nhà nước phải tuân theo những quy tắc pháp lý quy dịnli vê

trình tư. cách thức khi sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để
xử lý công việc. Nlìữna quy tắc pháp lv này là những quy phạm
thú tuc. Các quv phạm thủ tục bao gồm: thủ tục lập pháp, thủ tục
tỏ tụng lư pháp và thủ tục hành chính. Nhàm đạt đến những mục
tiêu xá.' định irước, hoạt dộng quán lý nhà nước tác động đến rất
nhiều các quan hệ xã hội khác nhau và các quy phạm vật chất
hành chính rất da dạng. Vì vậy, không có một thủ tục hành chính
duy nhát, mà có rất nhiều loại thủ tục. Và những thủ tục hữu
hiệu nhát là vô cùng cần thiết, vì nó báo đám cho tiến trình hành
chính không trì trệ hay cán trớ. có ý nghĩa to lớn trong việc thực
hiện các lợi ích xã hội khác nhau. Các cơ quan nhà nước và cóng
chức m à nước khi ban hành và tố chức thực hiện các quyết định
quản 1' nhà nước đều phải tuân theo một quy trình đã dược quy
phạm thú tục hành chính quy định, nhằm thực hiện một cách tốt
nhất C1C chú trương, chính sách cúa Đảng và Nhà Iiước theo
pháp luật cũng như phục vụ nhu cầu hàng ngày cùa công dân.
Tìú tục hành chính là một bộ phận tạo thành chê định tất
yêu CL11 luật hành chính. Nói khác đi, thủ tục hành chính là loại
hình quy phạm hành chính có tính công cụ để cho các cơ quan
nhà IHỚC có điều kiện thực hiện chức năng của mình. Thú tục
hành cún h bảo đám cho các quy phạm vật chất của luật hành
chính cược thực hiện có hiệu quả trong đời sống xã hội.
Xiy dựng một quan niệm chung, thống nhất về thú tục hành
chính lì rất quan trọng. Điéu đó chẳng những có ý nghĩa, vai trò
to lớn rong hoạt động lập pháp, lập quy mà còn hết sức cần thiết
đế có ìhận thức hành độnn đúng đắn trong hoạt dộng quán lý
h à n h c i í n h n h à n ư ớ c ; đ ặ c b iẽ t là t r o n g t iế n t r ìn h c ú i c á c h n ề n

hành ciính nhà nước.
Nlư vậy, thú tục hành chính là trình tự, cách thức giái quyết
cỏne vệc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền
trons nối quan hộ nội bộ cùa hành chính và giữa các cơ quan

hành chính nhà nước với các tổ chức và cá nhân công dân. Nó
giữ vai trò dám báo cho công việc đạt được mục đích dã định,
phù hợp với thấm quyền của các cơ quan nhà nước hoặc cùa
các cá nhân, tổ chức được uý quyền trong việc thực hiện
chức năng quán lý nhà nước.
2. Đặc điểm của thú tục hành chính
Tính chất đa diện và nội dung phong phú của hoạt động
quán lý hành chính nhà nước có quy định đặc điếm của thú tục
hành chính, làm cho nó có những đặc điểm khác biệt với các thủ
tục hoạt động lập pháp và tư pháp.

Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chính bằng các quy
phạm thú tục hành chính. Mọi hoạt động quán lý hành chính nhà
nước phái dược trật tự hóa, nghĩa là phái tiến hành theo nliữns
thù tục nhất định, nhưng không có nghĩa là mọi hoạt động trong
quản lý nhà nước đều phải được điều chính bới quy phạm thủ tục
hành chính, mà có hoạt động tổ chức tác nghiệp cụ thế trong nội
bộ tổ chức Nhà nước do các quy định nội bộ điểu chính, v ề mặt
lý luận, pháp luật không thể và cũng không cần thiết phải điều
chỉnh mọi quan hệ xã hội. Chỉ có các thú tục quan trọng phái
được quy định bới pháp luật, nhằm đám báo cho sự tuân thứ
chúng thật chặt chẽ.
Hoạt động quán lý chú yếu là hoạt động áp dụng cho pháp
luật mà ớ dó, hành vi áp dụn° pháp luật liên quan chú yêu đến
việc xác định tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm
pháp luật tương ứng và ra q u vết định về việc dó. Các hành vi áp
dụng pháp luật này dược tiến hành theo những tliíi tục hành
chính nhất định. Như vậy, nếu thiếu các quy định về thủ tục
hành chính cần thiết thì quyển và nghĩa vụ cúa các bén tham gia

Irong hoạt động quán lý sẽ không được báo đám Ihực hiện. Thú
tục hành chính là một nhân tô bảo đám cho sự hoạt động chặt
chẽ. thuận lợi và đúng chức năng quán lý cúa cơ quan nhà nước,
vì nó là 111lững chuán mực hành vi cho công dân và C Ó IÌỈỊ chức
nhà nước dê họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ cùa mình đối với
nhà nước. Dựa vào các thủ tục hành chính, các công việc hành
chính sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quá pháp luật đúng
như dự định.

Thứ hai, thú tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền
trong quán lý hành chính nhà nước. Nghĩa là thủ tục hành chính
được phân biệt với thu tục tư pháp, khác với thú tục tô tụng tại
toà án; kể cả tô tụng hành chính cũng không thuộc về khái niệm
thủ tục hành chính. Ở một số nước, toà án hành chính là một hệ
thống xét xử trực thuộc ngành hành pháp, trình tự xét xử các
khiếu kiện hành chính có những điểm riêng so với trình tự xét xử
tư pháp và có liên quan đến hành động quán lý. Ớ các nước này
trình tự xét xử của Toà án hành chính cũng có nhiều điểm khác
biệt với thủ tục hành chính. Ở nước ta, pháp lệnh thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính điéu chính trình tự xét xử của Toà án
hành chính với tư cách là Toà chuyên trách thuộc hệ thống Toà
án nhân dân.
So với thủ tục tỏ tụng, tliú tục hành chính do nhiều cơ quan
và công chức nhà nước thực hiện và do tính chất hoạt động quán
lý nên ngoài những khuôn mẫu ốn định tương đối, thu tục hành
chính phái chứa đựng các biện pháp tuỳ nghi. Ngược lại, thủ tục
tô' tụng nhầm han dam tính đúng đắn của các quyết định xét xứ
nên nó phái rất chặt chẽ.

Tliứ ba, thủ tục hành chính rất da dạng, phức tạp. Tính đa
dạng, phức tạp đó được quy định bới hoạt dộng quản lý nhà
nước, là hoạt động diễn ra ớ hầu hết các lĩnh vực cứa dời sống xã
9

hội và bộ ináy hành chính hao gồm rất nhiều các cơ quan từ
Trung ương đến địa phương, mỗi cơ quan đó trong việc thực hiện
thám quyền của mình đều phái tuân thủ theo những thu tục nhất
định. Hơn nữa, nền hành chính nhà nước của ta hiện nay đang
chuyến từ hành chính cai quán (hành chính đơn thuần) sang hành
chính phục vụ, làm dịch vụ cho xã hội; từ quán lý tập trung sang cơ
chế thị trường làm cho hoạt động quán lv hành chính đa dạng về
nội dung và phong phú về hình thức, biện pháp; đồng thời với xu
hướng hợp tác quốc tế, đối tượng quản lý không chỉ trong phạm
vi nội bộ công dân trong nước mà còn liên quan đến các yếu tô
nước ngoài. Do vậy, thù tục hành chính hiện nay rất đa dạng,
phong phú và tính phức tạp cũng tãng lén gấp bội.
Sự đa dạng và phức tạp của thú tục hành chính được thê
hiện cụ thể như sau:
Một là, thủ tục hành chính là tổng thể các hành động diễn ra
theo trình tự, được thực hiện bới nhiều cơ quan và công chức nhà
nước. Ngoài cơ quan hành chính và còns chức hành chính nhà
nước là những chủ thể chủ yếu tiến hành thủ tục hành chính,
theo quy định của pháp luật hiện hành, các cơ quan lập pháp, tư
pháp cũng có loại hoạt động thực hiện một số thú lục hành chính
nhất định. Tuy nhiên, mỗi loai thủ tục đéu có tính dặc thù riêng
mà việc xây dựng và thực hiện chúng lệ thuộc một phần khá lớn
vào nhận thức của đối tượng có liên quan.
Hai là, thủ tục hành chính là thủ tục giái quyết công việc
của Nhà nước và công việc liên quan đến quyền chủ thể và nghĩa
vụ pháp lý của công dân. Do vậy. đối tượng công việc cần thực
hiện các thú tục hành chính để aiải quyết thường không giống
nhau mà rất phức tạp. Có việc cần phái thực hiện nhanh gọn qua
ít khâu, ít cấp. Nhưng có nhiều trường hợp đòi hỏi phải thận
trọng, phải qua nhiều khâu và yêu cầu có nhiều loại giấy tờ, xác

minh tý mv đế đám báo cho còng việc được giải quyếl chính
xác. Từ dó có những thú tục vêu cầu phải đơn gián, nhưng cũng
có nhữna thú tục cần phái tý mỷ. Việc xác định tính chất của
một loạt thù tục đế thực hiện một công việc nào đó phải dựa vào
chính thực tế yêu cầu cua công việc đặt ra.
Ba là. quán lý hành chính nhà nước chủ yếu là hoạt động
định hướng, cho phép, nhiều trường hợp phải ra mệnh lệnh có
tính chất đơn phương và đòi hỏi thi hành kịp thời nhằm giải
quyết nhanh chóng, có hiệu quá mọi công việc diễn ra hàng ngày
trong đời sống xã hội. Chính điểu đó dẫn đến việc quy định thủ
tục hành chính phải kếl hợp với những khuôn mẫu ốn định tương
đối và chật chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công
việc và từng loại đối tượng đế báo đảm công việc được giải quyết
kịp thời theo từnc trường hợp cụ thể. Trong quá trình giải quyết
công việc không được đê cho các thú tục hành chính trì trệ.
Bốn là, nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyến từ
hành chính cai quán (hành chính đơn thuần) sang hành chính
' phục vụ, làm dịch vụ cho xã hội, từ quản lv tập trung sang quán
lý theo cơ chê thị trường có sự điều tiết của Nhà nước, làm cho
hoạt động quán lý hành chính trở nên hết sức đa dạng về nội
dung và phong phú, uyên chuyển về hình thức, biện pháp. Đồng
thời, đối tượim quản lý của nó là đời sống dân sự muôn hình,
muôn vé. Nó không chi giới hạn trong phạm vi nội bộ công dán
nước ta mà còn liên quan tới các yếu tô nước ngoài. Do đặc điểm
này mà quan hệ thủ tục hành chính hiện nay rất đa dạng, nhiều
hình, nhiều vé, nhiều cấp độ. Nói cách khác, đặc điếm cùa quản
l ý n h à n ư ớ c tr o n g g ia i đ o ạ n m rvi đ a n g l á c đ ộ n g m ạ n h m ẽ v à o th ủ

tục hành chính cúa thời kỳ này.
Nãm là, các thú tuc hành chính do Nhà nước thực hiện chù
yếu tại vãn phòng của côns sớ nhà nước và phương tiện truyền
dạt quyết định cũng như các thông tin quản lý phần lớn là vãn
11

bán (công văn, giấy tờ). Vì thế, nó gán chặt với công lác văn thư
với việc tổ chức ban hành, sử dụng và quán lý văn bán trong các
cơ quan nhà nước. Thú tục hành chính được xác định qua nhiều
loại giấy tờ khác nhau và được kiếm tra qua hoạt động của các
văn phòng, các tổ chức, các cá nhãn có quyền thực thi công vụ.
Chính vì vậy, phương tiện để phục vụ cho việc thực hiện thú tục
hành chính trên thực tế rất đa dạng, linh hoạt.
Sáu là, trong bối cánh của quá trình hội nhập và mò cửa như
hiện nay, thủ tục hành chính của các quốc gia trên thế giới cũng
như của nước ta đều có sự ánh hướng và tác động lẫn nhau, đặc
biệt là trong các lĩnh vực như xuất nhập khẩu, hoạt động mậu
dịch quốc tế, đầu tư nước ngoài v.v... Điều này đòi hỏi khi xem
xét và vận dụng các thú tục hành chính trong thực tế đôi với
những hoạt động có yếu tố nước ngoài tham gia, chúng ta không
thê không quan tâm tới các thông lệ quốc tế. Tất nhiên, thú tục
hành chính cúa mọi quốc gia đểu không thể thoát ỉy khỏi tập
quán truyền thống của quốc gia đó.

Tliứ tư, so với các quy phạm nội dung của Luật Hành chính,
thủ tục hành chính có tính năng động hơn và đòi hỏi phải thay
đổi nhanh hơn một khi thực tế cuộc sống đã có những yêu cầu
mới. Thủ tục hành chính do các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền đặt ra để giải quyết cóng việc. Trên một chừng mực đáng
kể, nó lệ thuộc vào nhận thức chú quan của chính những người
xây dựng nên. Nếu nhận thức đó phù hợp với thực tế khách quan
đòi hỏi thì thú tục hành chính sẽ mang lính tiến bộ, thiết thực
phục vụ cho cuộc sống. Nhưng nếu nhận thức không phù hợp với
yêu cầu khách quan thì sẽ xuất hiện những thủ tục hành chính
lạc hậu. Khi áp dụng vào quá trình điều hành cúa bộ máy nhà
nước, chúng sẽ gây khó khăn cho bước đi lén của đời sống xã
hội. Trong các phần tiếp tlieó của cuốn sách, vấn đề này dược
làm sáng tó hơn.

3. Ý nghĩa cùa thú tục hành chính
Thú tục hành chính có V nghĩa quan trọns trong quán lý nhà
nước và đời sông xã hội.
Trước hếl, nếu không thực hiện các thú tục hành chính cấn
thiết thì một quyết định hànli chính sẽ không được đưa vào thực
tế, hoặc bị hạn chê tác dụng. Ví dụ, nếu không thực hiện thú tục
cõng bô ihì một quyết định có thể khống dược thi hành. Không
được tuyển vào làm việc tại một doanh nghiệp hay một cơ quan
nếu không thực hiện đúng các thú tục mà cơ quan hay doanh
nghiệp đó đòi hỏi. Một doanh nghiệp có thể bị đình chi hoạt
động nếu không làm đủ các thú tục đăng ký.
Nói cách khác, thù tục hành chính báo đám các quyết định
hành chính được thi hành. Thú tục càng có tính cơ bán thì ý
nghĩa này càng lớn, bới vì thủ tục cơ bán thường tác động đến
giai đoạn cuối cùng của quá trình thi hành quyết định hành
chính, đốn hiệu quả của việc thực hiện chúng.
Ví dụ, muốn được cấp giấy phép làm thú tục thì cơ quan
hay cá nhân phái tuân thủ theo một số thủ tục nhất định. Có vai
trò lớn nhát trong các thủ tục xin cấp đất là thủ tục phê duvệt
cuối cùng dựa irẽn mật bằng quy hoạch chung đã đưực cơ quan
nhà nước có thám quyền công bố. Dĩ nhiên, đế được phê duyệt,
tổ chức hay cá nhân xin cấp đất phái làm đơn theo mẫu C]uy
định, phái có xác nhận của chính quyền về nơi cư trú v.v... Tuy
nhiên các thủ tục đó tự nó không có ý nghĩa gì nếu cơ quan nhà
nước có thấm quyên khóng thực hiện đúng thú tục phổ tiuyẹl
cuối cùng. Khi thú tục cơ bản này bị vi phạm thì có niỉhĩa là hiện
Urựnti vi phạm pháp luật đã bát đầu gây ra hậu quá không tốt.
Chá 11g hạn iihư đất sẽ bị cấp sai đôi tượng, người không dú thám
quyến vần ký íiiãy cấp đất. các hồ sơ xin cấp đất khôii 2 được

xem xét đầy đú, người có quyển lợi chính đáng không được cấp
đất xây dựng như luật pháp đã quy định.
Một ý nghĩa khác của thú tục hành chính là nó bảo đám cho
việc thi hành các quyết định được thống nhất và có thế kiểm tra
được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quá do việc thực
hiện các quyết địnli hành chính tạo ra.
Ví dụ, như việc quy định: mọi quyết định có liên quan đến
cộng đồng khi điêu hành theo Luật Hành chính đều phái được
công bô côna khai sẽ làm cho tính chất nghiêm minh của pháp
luật dược nâng cao. Nó sẽ cho phép các cơ quan hành chính áp
dụng các biện pháp thích hợp và thống nhất để thi hành một côntỉ
vụ nhất định. Nếu không được cỏns bố công khai thì một quyết
dịnh hành chính có thế được thực hiện theo nhiều cách mà không
kiểm tra được. Đây là hiện tượng vẫn thường gặp trong thực tế
thời gian qua mà hiện nay chúng ta đang cỏ gắng khắc phục.
Ý nghĩa của thú tục hành chính còn thê hiện ớ chỗ, khi
được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý, các thú tục hành
chính sẽ tạo ra khá năng sáng tạo trong việc thực hiện các
quyết định quán lý đã được thông qua, đem lại hiệu quá thiết
thực cho quán lý nhà nước. Thú tục hành chính liên quan đến
quyển lợi cổng dãn, do vậy, khi được xây dựng hợp lý và vận
dụng tốt vào đòi sống nó sẽ có ý nghĩa rất thiết thực, làm giảm
sự phiền hà, cúiiti cỏ được quan hệ giữa Nhà nước và dân.
Công việc sẽ có thế được giái quyết nhanh chóna, chính xác
theo đúng VCU cáu của cơ quan nhà nước, góp phần chống

được tệ nạn tham nhũng, sách nhiễu.
Trong khoániỉ thời gian từ hơn một chục năm trở lại đây. do
đất nước ngày càim đổi mới theo chủ trương của Đáng đề ra. đặc
biệt là từ khi chúng ta hắt đầu thực hiện chủ trương cái cách MCI)
hành chính nhà nước và bước đầu cải cách các thíi tục hành
14

chính. V Iiiỉhĩa của thủ tục hành chính đã được đánh eiá đúng
mức hơn Vai trò cùa thú (ục hành chính với tư cách là một bộ
phận của cư ché hành chính ngày càng có một vai trò to lớn. Ớ
nhữnn noi mà thú tục hành chính vận dụng không hợp lý do căn
bệnh cứa quyền, quan liêu chưa được khắc phục, thì nhìn chung
ớ đó việt' giải quyết các yêu cầu cúa tổ chức và cõng dân đều
không có hiệu quả, hoặc ách tắc. hoặc nhiều khi trì trệ. tốn kém.
Trái lại, ớ những nơi thực hiện giảm nhẹ các thủ tục hành chính,
tập trung vào “một cửa” để giải quyết yêu cầu cứa dân (ví dụ như
ớ Quận I Thành phô Hồ Chí Minh và một vài địa phương khác)
thì ứ dó hiệu lực, hiệu quả quán lý nhà nưức dược nâng cao rõ
rệt. công việc được giái quyết nhanh chóng, thuận lợi. ơ những
nơi đó, lòng tin của người dân vào cơ quan nhà nước đã bắt đấu
được khỏi phục, cúng cố.
Xét trong tổng thê, vì thú tục hành chính là một bộ phận
pháp luật hành chính nén nắm vững và thực hiện các quy định về
thú tục hành chính sẽ có ý nghĩa lớn đối với quá trình cải cách
nền hành chính nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền.
Thực tế cho thấy nếu không nhanh chóng cái cách thủ tục hành
chính thì dù hệ thống luật vật chất (nội dung) có dưực bổ sung và
hoàn thiện đến đâu. thì Nhà nước vẫn không thể theo kịp với .yêu
cẩu cùa tình hình mới.
Khi nói đến ý nghĩa của thú tục hành chính, cần nhãn mạnh
vị trí cùa nó trong the chế của một nền hành chính. Thế chê điều
hành được hình thành trong quá trình quản lý cùa Nhà nước, là
quy dinh vé cách thức hành động phù họp với luật pháp và dược
pháp luật báo vệ. Thê chế và thực hiện thủ tục hành chính đều
liên quan đến tổ chức hành chính và chúng được đặl ra đẻ cung
cùp phương thức hoạt động. Theo nghĩa này, thú tục liành chính
có ý imhìa như một công cụ điều hành cần thiết cứa lố chức hành
chính, khỏim thể tách rời khói hoạt độ nu cùa các lổ chức hành

chính. Thế chế và thủ tục lạc hậu sẽ cán trứ các hoạt dộnti của bộ
máy quản lý nhà nước. Tuy nhiên cần nhân mạnh ràng, thế chế
điều hành cũng như thủ tục hành chính tự mình không thế pliát
huy được tác dụng nếu không có bộ máy to chức xây dựng khoa
học và một chế dộ công vụ kiểu mầu. Bo máy tố chức không
khoa học, chức năng nhiệm vụ không rõ làng làm cho các thủ
tục hành chính đúng đắn đã không được thực hiện. Hệ quá của
nó là nhiều chính sách đúng đắn của Đảng và Nhà nước chậm
được thi hành, thậm chí nhiều chính sách dã không được đi vào
đời sống. “Có nhũng chính sách đúng bị biến dạng qua nhiều
tầng nấc của hành chính quan liêu” 1. Vì vậy, đồng thời với
nhiệm vụ cải cách thủ tục hành chính là phải xác định một cách
rành mạch và có cơ sớ chức nãng, nhiệm vụ cùa các cơ quan
hành chính trong C]uá trình điều hành công việc, nhằm tăng hiệu
lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.
Tóm lại, từ những phân tích ớ trên, có thế kháng định một
cách có cơ sớ rằng, thủ tục hành chính là chiếc cầu nối quan
trọng giữa cơ quan nhà nước với dân và các tổ chức, khá năng
làm bển chặt các mối quan hệ của quá trình quán lý, làm cho
Nhà nước ta thực sự là Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Chính vì vậy, thú tục hành chính được xây dựng thiếu tính khoa
học, áp dụng tùy tiện vào đời sống thi sẽ làm xa cách giữa dân
với Nhà nước, làm cho niềm tin của người dân với chính quyển
bị giám sút.
Thủ tục hành chính trên một phương diện nhất định là biêu
hiện trình độ vãn hóa, văn hóa giao tiếp, văn hóa điểu hành, mức
độ văn minh của nén hành chính. Chính vì lẽ đó. cái cách thú tục
hành chính sẽ khống chỉ đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp

1 Xem: Vãn kiện Đại hội (lại hiẽii toàn quốc lần lliứ IX cúa Đáng Cộng sán Viọt
Num. N X IỈ Chính Irị Ụiioc gia. HÌI Nội. 2001. II. 75 76.

16

chế, mà còn là yếu tô ánh hướng đến sự phát triển chung của đất
nước vé chính trị, văn hóa. siáo dục và 1110 rộng giao lưu khu vực
và thê giới.

II - PHẢN LOẠI CÁC T H I TỤC HÀNH CHÍNH
Kinh nghiệm thực tế cùa nước ta cũng như của nhiều nước
cho thây, muốn xây dựng và áp dụng thú tục hành chính một
cách có hiệu quá thi cần phân loại chúng một cách khoa học.
Đê thực hiện được việc phân loại các thứ tục hành chính,
cần nghiên cứu xây dựng và áp dụng một sô đặc trưng nhất định.
Dưới đây là một số đặc trưng thôno dụníỉ có thê giúp cho việc
phàn loại thú tục hành chính khi nghiên cứu chúng trong thực tế.
1. Phân loại theo đối tượng quán lý hành chính nhà nưức
Nghị quyết 38-CP của Chính phú ngày 4/5/1994 về cải cách
một bước thủ tục hành chính đã áp dụng là cơ sở đê thực hiện
cách phân loại này. Theo cách này, các thủ tục hành chính được
xác định cho từng lĩnh vực quán lý nhà nước và được phân chia
llieo cư cấu chức năng cúa bộ máy quán lý hiện hành. Ví dụ, thú
tục trong xây dựng cơ bán. thú tục trước bạ, thú tục đãng ký kinh
doanh, thú tục hải quan, thú tục vay vốn, v.v...
Sự phân loại này giúp xác định dược tính đặc thù của lĩnh
vực quán lý làm cơ sớ xây dưng những thú tục hành chính cần
thiết, thích hợp, nhằm quản lý theo mục tiêu quản lý.
Ví dụ như, các thừ tục hành chính cùa lĩnh vực tài chính,
liền té có một đặc điếm là phái chật chẽ và cụ thế, chi tiết. Sẽ
không thể làm được cõng tác ké toán nếu khỏna biết rõ thú tục
tỷ mý về kế toán do Nhà nước quy định. Trong khi đó, thủ tục
hành chính trong lĩnh vực khám, chữa bệnh thì đưn gián, tiện lợi.
17

Cũng như vậy, thủ tục bán nhà thuộc sớ hữu nhà nước cho dân
không thể quá nặng nề, rườm rà, vì như vậy dàn sẽ không
muốn mua.
Điều đáng tiếc là trong thời gian qua, các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền đặt ra các thủ tực hành chính đã khổng
quan tâm đầy đủ tới đặc điểm cùa mỗi loại thú tục hành chính.
Vì vậy, nhiều thủ tục hành chính rất không hợp lý được ban
hành. Vì vậy, công việc cần đến sự giải quyết cúa cơ quan nhà
nước vẫn không dược đáp ứng. Điều này đặc biệt nặng nề
trong lĩnh vực khiếu nại và tô' cáo mà chúng ta đang cố gắng
đổi mới. Cũng có nơi bỏ qua các thủ tục cần thiết, lợi dụng sơ
hớ của pháp luật để giải quyết công việc theo ý muốn cá nhân.
Hậu quả của tình trạng này nhiều khi rất lớn, làm thất thoát tài
sản của Nhà nước. Hoặc vì nhiều thủ tục rất bất hợp lý mà một
số dự án đầu tư nước ngoài vào Việt Nam bị chậm trề, thậm
chí không triển khai được.
2. Phân loại theo công việc cụ thê của các cơ quan nhà nưởc
Cách phân loại này đơn giản, có khá năng áp dụng rộng rãi.
Ví dụ:
- Thủ tục thông qua và ban hành vãn bản trong các cơ quan.
- Thủ tục xét và quyết định về thi đua, khen thưởng.
- Thủ tục tuyển dụng cán bộ, công chức, thủ tục chuyển ngạch.
- Thủ tục kiểm tra công việc được giao, v.v...
Mỏi loại hình trôn đến lưựi mình dẻu có thổ phàn cilia Ihành
các loại thủ tục liên quan đến hoạt động cu thê hơn.
Ví dụ:
- Thuộc thủ lục ban hành vãn bản có thê có: thú tục ban
hành quyết định hành chính, thủ tục thông quu một báo cáo...
18

Thuộc loại thủ tục tuyến dụng cán bộ có the có: thú tục
tuyến cán bộ kỹ thuật, thú tục tuyến cán bộ quán lý, thu lục hợp
đồng thứ việc, v.v...
Đặc điểm của các thù tục này là gắn liền với hoạt động cụ
thế cùa các cơ quan, phán ánh tính đặc thù trong quá trình vận
dụng các thủ tục đó vào thực tiễn.
Kết quá kháo sát cho thây cách phân loại này có ý nghĩa
thực tién quan trọng, bới lẽ nó có thể giúp cho người thừa hành
công vụ và những người thi hành các thủ tục hành chính trong
thực tế định hướng theo côn° việc dễ dàng và chính xác. Chảng
hạn như một nhà trường khi tuyển nhân viên cho các bộ phận
phục vụ, thì thủ tục tuyến sẽ có những yêu cầu ricng, khác với thù
tục tuycn giáo viên. Mục đích là nhằm báo đám cho nhân viên được
tuyển phù hợp với yêu cầu của nhiệm vụ cụ thể mà họ sẽ được giao
đế phục vụ cho công việc nhà trường. Nếu không phân biệt rõ ràng,
không có những thủ tục để kiếm tra phù hợp với từng loại đối tượng
dược tuyến thì sẽ dẫn đến tình trạng như hiện nay, ở nhiều cơ quan
nhà nước, vừa thiếu lại vừa thừa cán bộ, biên chế cổng kềnh mà
công việc vần bị bỏ lại hoặc giái quyết không đúng với yêu cầu đặt
ra, vì cán bộ không có đú năng lực.
3. Phăn loại theo chức năng cung cấp các dịch vụ trong quán
lý nhà nưức
tliủ lu c c u n g c ấ p c á c d ị c h v ụ
công cho côn g dân và các lố chức có nhu cầu. Ví dụ như: thủ
tục cung cấp các dịch vụ thông tin; thú tục cho phép xuất kháu
các nguyên liệu hiếm; thú tục kiếm tra mức độ an toàn trong
lao động; thủ tục mua và thanh toán tiền cho các loại bảo
hiếm v.v...
T h u ộ c l o ạ i u à y b a o liồ m c ú c

Các cơ quan chuyên môn có chức năng thực hiện các hoạt
động nói trên cần phái báo đám những thú tục cần thiết llieo quy
định cùa Nhà nước đế hoạt đỏm? có hiệu quá.
Cách phán loại này cũng có ý nghĩa thực tiền, giúp cho các
nhà quán lý khi giải quyết công việc chuna có liên quan đến các
tổ chức hoặc công dân, tìm được các hình thức giải quyết thích
hợp theo đúng chức năng quản lý nhà nước cúa cơ quan.
Chảng hạn như để thực hiện nhiệm vụ kiểm định, đăng ký
và cấp phép sử dụng các thiết bị máy móc có yêu cầu nghiêm
ngặt về an toàn, Nhà nưức đã giao cho cơ quan chức năng có
thẩm quyền ban hành một bản danh sách các máy móc. thiết bị.
vật tư mà khi sử dụng phải có giấy phép và phải được kiểm tra
chặt chẽ. Tuy nhiẽn, muốn quy định đó được thực hiện có hiệu
quả thì thủ tục hành chính trong quá trình cấp giấy phép đãng ký
sứ dụng các thiết bị nói trên phải dược quy định đúng với chức
nãng của từng loại cơ quan, đơn vị có sử dụng thiết bị, máy móc
ghi trong danh mục. Cũng như chí có một số cơ quan, tố chức
dược Nhà nước UV quyển mới được phép đề ra thú tục kiếm tra
hàng hóa trên thị (rường, kê cả hàng nhập kháu. Điều này nhằm
mục đích bảo đám sự thống nhất trong việc thực hiện quy định
cúa Nhà nước, tránh phiền hà, tùy tiện. Vừa qua, do không nhận
thức được đầy đú đặc điểm nói trên cùa thủ tục hành chính nên
đã có nhiều trường liợp các cơ quan lự cho mình quyền dề ra thú
tục hành chính khi xử lý cóng việc mà không tính đến chức năng
cúa cơ quan đó thưc sự có diều kiện xứ lý hay không.
4. Phân loại dựa trên quan hệ cóng tác
Theo cách phàn loại này, có thể phán chia thủ tục hành
chính thành 3 nlióin: thù tục nội hộ, thủ tục liên hệ và thú tục
vãn thư.
20

4.1. Thi tục hành chính nội bộ
Đíy là các thú tục liên quan đến quan hệ tro nu quá trình
thực him các công việc nội bộ cùa các cơ quan, có ns sớ trong hệ
thông cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói cluina.
Nó bac cổm các thú tục về quan hệ lãnh đạo. kiểm tra của cư
quan nlà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ hợp tác. phối hợp
giữa cá: cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp và ngang quyền,
quan lit cỏna tác giữa chính quyền với các bộ, cơ quan chuyên
mỏn cia Uý ban nhân dân cấp trên... Hiện nay đây ỉà vấn đề
dược qiy định còn lóng léo và trong nhiều cơ quan nhà nước còn
có nhữig thủ tục chưa được thi hành nghiêm túc. Bên cạnh đó.
chúng a còn gặp không ít những thủ tục hành chính rườm rà,
...